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高等院校建设项目管理与审计中存在的问题及对策
2012-11-27 18:25:53 作者:admin 来源: 浏览次数:0

 

随着我国经济的发展、国力的增强,国家对教育的建设投资也逐年增大,尤其是高校中呈现了前所未有的局面,新建、扩建、改建的工程随处可见。因此,开展建设项目投资审计显得更加重要。

在计划经济条件下,国家采用高度集中的计划管理和建设资金完全归口的办法,对基本建设投资项目实行“一条龙”管理,国家把各单位的建设项目置于严密的控制之中。随着市场经济的建立,传统的计划经济模式已不适应经济发展的需要,同时,由于国家取消了高度集中的物资资源分配制度,企业进入市场,价格由市场形成,各种经济成份并存的格局使投资领域发生了根本的变化。

由于社会主义市场经济体制尚处于未完善时期,建设资金投资管理工作还缺少相应的约束机制和风险机制,导致资金管理方面还存在不少漏洞,个别工程项目“三超” 问题严重,造成投资浪费的现象触目惊心。尤其在目前投资资金多渠道、项目决策多层次、投资方式多样化的形势下,开展建设项目投资审计工作,是使投资市场规范化、合理化的有效保证,是加强宏观调控,提高建设资金使用效益的一条重要途径。

通过审计,可对建设项目管理进行评价,提出审计建议,促进建设单位加强管理,保证建设项目的质量,并对严肃高校财经法规起着重要作用。

一、建设项目管理与审计中存在的问题

1、项目管理体系不完善,过程管理不到位

目前,高校建设项目中由于管理体系不完善,过程管理不到位出现了许多问题,主要表现在:

1)立项论证不足,决策不科学。建设项目投资要有立项报告,需组织专家进行充分的论证,从技术性、先进性、经济性、效益性等诸方面进行综合考虑,选择最佳方案。若论证不足,就容易出现前边建、后边改,既浪费了人力、物力,还影响了工程质量和工期,有的工程在论证时对使用用途不明确,有的在考虑问题时缺乏前瞻性,工程竣工后,不符合使用要求,造成二次施工。

改建、扩建和修缮项目,由于时间紧、任务重、论证不足,问题比较突出,领导拍板工程也时有发生,有的甚至边设计、边预算、边施工,造成概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”工程。

2)设计把关不严,设计变更超预算。我们在审核工程决算时,时常发现设计变更大得惊人。如一工程,预算价格300万元,最后上报的决算值800多万元,审定值700多万元,仅设计变更就增加一倍多。 造成的原因主要是:建设单位随意提高标准;某些设计单位为追求本部门利益,有意提高平方米造价;施工单位有时找种种理由要求变更,设计人员对现场情况未作详细勘查,而建设单位又把关不严,造成设计与现场不符,未动工就变更。

3)合同签证不严谨、不规范。目前在施工现场发现,有些单位在签订施工合同方面很不严谨,有的边施工边签合同,有的先施工后签合同,还有的根本就没签合同,为应付财务结算而草草补签合同。施工合同条款不够严谨和规范,导致有些施工单位钻了合同的空子,引起了不必要的经济纠纷。由于合同签订不及时,不利于建设单位对工程项目的监督和管理。

4)施工签证随意、不规范。施工签证直接影响着工程造价,若把关不严将造成工程成本的增加。在审核工程决算时,经常发现有些签证很不合理,有的非常离谱。如有一工程,三月份施工,地槽挖深四米,在水位线以上,但签抽水台班540个,而同一时期的另一个工程,地槽挖深十二米多,抽水台班仅签了28个。有的甲方施工管理人员,只要乙方提出,也不到现场核实就签字。出现上述问题的原因:一是建设单位缺乏健全的制度约束,二是施工管理人员素质低下,有的属于业务不熟,有的受利益驱动,迎合施工方的要求,随便签证。不合理的签证纠正起来非常困难,特别是那些手续完备的签证,更是难上加难。因此,现场施工管理人员一定要选派那些政治素质高、业务能力强的同志担任。要制定岗位责任制和责任追究制,发现问题,追究当事人的责任。

5)监理工作不到位。在建筑市场比较混乱的情况下,有的监理人员没有很好地履行职责,有的形同虚设,有的甲方人员挂靠监理公司,而监理公司只收管理费,对挂靠人员管理不够,没有真正履行他们的职责,造成不仅不能保证工程质量,还增加了工程成本。

6)竣工结算不及时。工程竣工交付使用,但竣工决算却迟迟不报审。有的工程已使用三年,多处部位已进行过二次装修;有的建设单位初审一年多,仍迟迟不报审。按文件规定,工程竣工一个月内应向单位审计部门报竣工决算书和全部审计资料。不及时报审,不但给审计工作带来相当大的麻烦,时间一长,审计资料提供不全再勘查现场,有的已面目全非,不能反映当时的实际情况,特别是隐蔽工程就更难以看到。另外,工程结算取费程序中的系数每年都发生变化,迟报工程决算,还会引起工程成本的增加。如果长期不进行竣工决算,就不能及时转固定资产,还会造成单位资产的不实。

2、审计监督不到位

建设项目投资审计,是一项复杂的系统工程,竣工决算审计是其重要的一个方面,通过审计能从决算上把好关,最明显、最直观的效果,就是使工程造价降低。去年我校审计工程483项,审计金额26916.52万元,净审减额2542.3万元,审减率为9.4%,为学校节省了建设资金,受到了领导的表扬。不少高等院校的领导看到了审计产生的经济效益,纷纷开展了工程决算审计。然而,应当看到,建设项目投资审计可分事前审计、事中审计和事后审计,工程决算审计是事后审计的重要内容。从目前看,许多高等院校仅注重事后审计,还未开展事前事中审计。但建设项目的前期和中期管理环节较多,若把关不严,造成的经济损失是严重的。因此,仅开展建设项目竣工决算审计还远远不够,还要对建设项目全过程进行审计监督——即全过程跟踪审计,堵塞管理上的漏洞,提高建设项目投资的经济效益。

3、审计定位不准确

高等院校在建设项目投资审计中取得了明显的经济效益和社会效益,但由于对审计在高等院校中的定位把握程度不同,所取得的成效也不同。有的对审计在高等院校的职能作用理解不够,工作找不到重点,抓了芝麻、丢了西瓜。有的工作方法欠妥,造成工作的被动,这说明内审机构在审计工作中还没有真正把握好自己在工作中的切入点,未能最大限度地发挥自己的职能。

二、加强建设项目管理与审计的对策

1、找准位置,当好领导的参谋和助手

高等院校内审的目的就是为学校的改革和发展服务,在不违反国家和社会公共利益的前提下,要以维护本学校利益为根本出发点,通过审计监督,加强内部控制制度评审,改善管理,防范风险,提高资金使用效益。

找准位置,就是紧紧围绕学校工作的中心,认真履行三个职能,为学校深化改革和发展保驾护航。保驾就是用制度规范学校的经济活动,不出或少出问题;护航就是要把好学校经济效益关、制度管理关和遵纪守法关。

履行三项职能,主要是指监督职能、评价职能和服务职能。监督职能:主要监督检查制度遵守执行情况,建设项目是否按规定的流程运行;评价职能:主要对建设项目管理人员内控制度的执行情况,建设项目投资的效益情况进行评价;服务职能:是根据监督、评价过程中发现的问题,提出相应的建议和措施,协助建设项目主管部门完善管理制度,提高投资的使用效益。

在审计过程中,应注意处理好以下三个关系:

第一,内部审计机构和建设主管部门的关系。为了维护学校的利益,学校内部审计工作对建设项目投资审计制定了相应的内控制度,但在制定审计制度中应注意不能混淆审计部门和建设主管部门的工作范围,摆正审计人员位置。审计人员不是施工管理人员,更不是质量监督机构中的质检人员,与建设主管部门工作有区别,有各自的工作侧重点和职责范围,相互不能替代。理顺审计机构和建设主管部门之间的关系,体现建设项目审计的综合监督特征,审计不参与项目具体管理的有关活动,与项目管理部门保持独立关系。但审计部门与建设主管部门要加强沟通。在全过程监督中,发现问题及时研究,统一认识,妥善处理。属共性问题,建议学校召开由有关职能部门参加的会议,共同探讨,达成共识,形成文字,以学校文件下发,进一步完善建设项目投资审计规范,逐步把该项工作纳入法制化、制度化、规范化的轨道。

第二,内部审计和委托审计的关系。鉴于审计任务逐年增加,内审人员严重不足,多数高等院校审计部门主要承担改建、扩建和修缮项目的审计工作,但大型的新建项目一般进行委托审计。委托社会审计可以缓解内审业务量大和内审人力不足及基建审计专业人员不配套的矛盾,避免了审计监督的盲点。委托社会审计的作用是不言而喻的,但也存在一些问题。诸如有的审核不认真,审计结果不真实,有的片面追求经济利益等等。另外,内审人员对建设项目情况比较熟,便于协调各方面的关系,及时发现问题等也是外审所不能及的。因此,对委托审计项目主要采用内审和外审相结合的办法。首先对社会审计力量进行资质、信誉、业绩考察后,委托那些信誉好、敬业精神强、业务精湛的社会审计机构。为保证审计质量,内审机构派专人负责,进行全过程质量监督。作为内审机构,除积极配合社会审计机构的工作,充分尊重他们的意见,另外还要把好两关,即审计资料审核关和审计报告关;开好三个会,即进点会、协调会和定案会,确保审计质量。在审计过程中建立考核社会审计机构的制度,主要考核诚信、工作态度和审计质量,便于以后选择社会审计力量。遇到甲乙双方出现的分歧和矛盾时,在尊重法律法规的基础上,及时协调、化解矛盾,保证审计工作顺利进行。

第三,监督和服务的关系。作为高等院校的审计部门,应当充分发挥审计监督职能。离开了监督,审计就失去了存在的意义。但审计监督的目的在于规范被审计单位的经济行为,促进其遵守法律法规,管好用好资金,充分发挥资金的使用效益。所以,审计部门不能单纯强调监督,必须树立服务意识,寓服务于监督之中。注重抓好内控制度的审计,特别是要抓好建设项目投资的立项、评估、决策、实施等几个关键环节。通过审计,找出管理上的薄弱环节,提出改进工作的建议和措施,帮助健全规章制度,促进建设主管部门强化管理。

通过搞技术咨询,培训有关职能部门施工管理人员,提高他们的业务素质,直接为建设项目管理提供服务。

服务,即通过对审计情况的综合评价分析,找原因、提建议、拿对策,为学校领导决策服务,争取产生较大的经济效益和社会效益。

2、强化对建设项目设计的管理

项目设计质量的优劣直接关系到工程造价的质量和工期,强化对项目设计的管理,是提高工程质量、缩短工期、合理控制工程造价的关键。设计上的不合理,是工程建设的最大浪费,对以后的建筑产品的使用和维护可能产生巨大影响。强化项目设计管理,采用公开招标的方式选择设计单位,推行限额设计,要求设计人员必需按照批准的可行性报告和投资估算进行初步设计,按照批准的初步设计和概算进行施工图设计,建立设计赔偿制度。设计赔偿制度要求设计单位和设计人员须对因设计原因造成的失误赔偿经济损失。运用市场经济的杠杆驱使设计单位和设计人员加强责任感和危机感,达到提高设计质量的目的。

3、规范建设单位的管理行为

建设单位管理不善是造成建设资金损失浪费和流失的主要原因,是建设单位个别管理人员素质较低,不按基本建设程序办事,责任心不强等原因造成的。

1)认真执行建设项目法人责任制。按法人责任制的要求,选派工作经验丰富,业务知识面广,作风正派,廉洁勤政的工作人员负责整个项目的管理,把管理人员的责、权、利具体化,合理制定奖罚措施,充分调动工作人员的工作积极性,以保证建设项目按期、保质、保量完成任务。

2)严格执行基本建设程序。项目从立项到设计施工有一套完整的建设程序,这个程序是人们在认识客观规律的基础上,经过了多年的实践总结出来的基本建设所必须遵守的管理制度,谁违背了这个程序,谁就会犯错误。审计人员要监督建设单位严格执行基本建设程序,一旦发现有边设计、边预算、边施工现象,则采取果断措施加以制止,防止浪费和违纪违规现象的发生。

3)严格招投标制度。对于新建工程一般委托社会招标单位公开招标,比较规范。对于大修或改、扩建项目,投资较大的,也要严格采用招投标制,严格遵守招投标的法律、法规,依法办事,不以任何形势规避依法必须进行的招标,严防招投标过程中的违法行为。在招投标过程中,审计人员认真履行职责,通过招标,既要使造价合理降低,又要防止重价格轻质量的现象发生。对施工管理低下、信誉差的企业,坚决拒之门外。

4)建立审计承诺制度。为了保证竣工决算审计工作的严肃性和可行性,审计资料提供实行承诺制度,承诺所提供的审计资料完整、真实、合法。该项目工程审计实施后,一般不再补充有关涉及结算价款的资料。本着实事求是的审计原则,凡新增内容(漏报工程除外),必须有甲乙双方在施工期间签订的设计变更方可增审,决算报审后,补签的资料,审计不予认可。凡甲乙双方签订与工程实际不符的,审计部门要及时协调有关部门予以纠正,建设主管部门要积极配合。

5)完善并推行监理制度。采用招标方式选择监理队伍,监理人员按照监理法规认真履行自己的职责,是督促施工单位按合同办事的好办法。目前推行监理制度困难较大,一是建设单位为了节省监理费,往往采用甲方人员担任监理,挂靠某个监理公司,这样履行起监理职责来就大打折扣;二是有些监理公司人员素质较低,不能胜任监理工作,有的还与施工单位勾结,坑害建设单位。尽管目前监理制度还不够完善,但推行监理制度势在必行。一些大的建设项目采用这一制度,收到了较好的效果。

4、加强对施工单位的监督

首先要杜绝建设项目层层转包和违规分包。转包、违规分包不仅造成施工技术水平低下,工程质量难以保证,而且大量工程款被截留,造成施工时偷工减料、质量低下,竣工后留下安全隐患。审计人员应当在这方面严格审查,遇到这种情况要立场坚定、决不手软,必要时找有关领导出面干预,确保工程造价合理、工程质量得到保障。

为了便于规范施工单位行为,建立对施工单位考核制度,主要对其诚信、工程质量、工期等进行考核,督促其创建精品工程,维护本单位的利益。

5、开展建设项目全过程跟踪审计

建设项目工程造价全过程跟踪审计是指审计机构对建设项目从前期、实施、竣工结算的各阶段、各环节工程造价进行全面的、全过程的监督和控制。我校全过程跟踪审计在校领导的关心和支持下,在项目主管部门的大力配合下,从2003年在南新区试点到2004年全校所有新建工程,全面实施建设项目工程造价全过程跟踪审计,取得了明显的经济效益和社会效益。

跟踪审计是对工程造价进行的主动控制。从材料采购招标、材料设备合同签订、工程合同管理、索赔反索赔、预决算审核、工程款支付等方面进行跟踪服务,帮助建设主管部门合理确定并有效控制工程造价,使工程建设在事前事中得到控制,达到主动控制的效果,最大限度地降低工程投资。传统的工程竣工结算审计只能在工程结束后,依据建设主管部门提供的结算资料进行审计,而对工程建设中大量的隐蔽工程以及众多的变更签证无法准确掌握,给竣工结算审计造成较大的障碍。实行建设项目全过程跟踪审计,专业审计人员从工程开工之日起就全方位、全过程介入,掌握工程审计所需的第一手资料,这就最大限度地保证了资金的合理利用,同时也增大了审计的透明度。跟踪审计相对于竣工结算审计工作业务量大,并且带有很大的咨询性、服务性,采取跟踪审计服务后,审计人员可以随时向主管部门提供咨询服务,为建设单位出谋划策,从而将不尽合理的投资事项消灭在事前。实行全过程跟踪审计,对审计人员的要求提高了,审计人员应不断学习,扩大知识面,增强适应工作新情况的能力。

 

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