高校绩效审计探索
2013-03-20 18:22:32 作者:gck 来源: 浏览次数:0
作者:范晔

【摘要】随着政府对高等教育的投资逐年加大,高校办学规模不断扩大,经费来源渠道不断拓宽,经费支出越来越多样化,经济活动日益复杂,高校绩效审计成为高校管理的重要控制机制,本文剖析了高校绩效审计的制约因素,并提出了开展高校绩效审计的建议,在此基础上,立足于“3E”尝试建立绩效评价标准和指标。

【关键字】绩效审计  高校绩效审计  评价标准

随着我国市场经济体制的不断健全和完善,经济发展和政府职能逐渐转变,人民民主意识日益提高,财政资金使用的经济性、效率性和效果性越来越受到社会各界的关注,开展绩效审计成为审计工作的发展方向。审计署于1991年就明确提出要开展绩效审计,在《2003年至2007年审计工作发展规划》、《20062010年审计工作发展规划》、《2008年至2012年审计工作发展规划》中都制定了绩效审计方面的工作规划。随着政府对高等教育的投资逐年加大,高校办学规模不断扩大,经费来源渠道不断拓宽,经费支出越来越多样化,经济活动日益复杂,高校管理从追求单一的社会效益转向既讲社会效益又要顾及经济效益。内部审计作为高等教育受托经济责任系统中的重要控制环节,必须适应我国高等教育的快速发展的新形势,逐步由财务审计为主向以绩效审计为主转变,以促进学校事业目标的实现。

一、概念界定

1、高校。本文所指的“高校”是普通本科类高校,主要是运用国家财政经费和自身筹集的经费从事教学、科研等活动,培养出一定数量和质量的学生,产出一定科研成果的单位。

2.绩效审计。是在财务审计基础上发展起来的另一种审计形式,是受托人对受托经济责任履行情况的审计,其作用在于通过审计促进被审计单位实现最佳投入,保障其资金运行的现实效益和潜在效益。绩效审计的着重点都是经济性、效率性和效果性。

3.高校绩效审计。是指审计部门接受委托,依照国家法律法规和标准,收集有效证据,比较分析,运用一定的评价方法,对高校及其下属部门、单位各类经济活动的经济性、效率性和效果性进行独立的检查、监督和评价,确认其履行受托经济责任情况并提出建设性意见和建议,促进高校改善管理、提高效益。

根据定义,高校绩效审计主要因素包括:评价主体(审计部门)、评价客体(高校及其下属部门、单位)、评价目标、评价指标、评价标准、评价方法和评价报告。各因素关系见下图:

\评价指标

评价主体→评价客体→评价目标→评价方法→               →评价报告

评价标准

二、我国开展高校绩效审计的制约因素

当前,我国高校绩效审计仍处于探索阶段,基本以财务审计与效益审计相结合的方式存在,制约我国开展高校绩效审计因素主要有以下几方面:

(一)绩效审计方面的法律法规体系还不健全

绩效审计在我国还处于起步阶段,相关的法律法规体系还不健全,绩效审计缺少必要的依据和标准。《审计法》(2006年修订)增加了“提高财政资金使用效益”,明确了绩效审计的重要位置,2009年《中国内部审计实务指南第4号一高校内部审计》第五条明确“高校内部审计应关注学校资源,对本单位利用资源、开展业务、取得极小的过程和结果进行审计”。《审计法》、《中国内部审计实务指南第4号一高校内部审计》都提出了要进行绩效审计,但仅仅是一个宏观的法律依据,没有具体的制度和指标进行规范,对审计机构如何开展绩效审计也没有明确的实施规定。

(二)审计环境影响绩效审计工作的独立性

我国高校内部审计的生存和发展离不开学校领导的重视,这是改善审计环境的第一要素,也是有效的开展绩效审计的重要保证。应加强与学校组织、人事、监察等相关部门的沟通,取得被审计单位的理解配合,营造良好的绩效审计环境。传统的审计监督模式,强调查错纠弊,受此影响,有些被审计单位认为审计监督就是对他们的财务管理工作找问题、挑毛病,不理解、不配合审计工作,甚至采取敷衍、抵制的态度,必须做好相关组织部门和被审计单位的组织协调工作,才能顺利完成绩效审计任务。

(三)高校绩效审计评价指标体系缺乏评价依据,审计标准难以把握。

随着高等教育的快速发展,对高校进行绩效评价,成为高校绩效审计的关键。但是,一方面,高校从事的教学科研活动很难在将其效益数量化,另一方面,教学科研活动往往需要一段时间才能促进科学文化水平的提高、丰富人们的精神生活,所以持续的时间也很长久,因而要求审计标准的制定必须考虑长远性。总之,一方面我国审计部门对高校这一领域绩效审计评价体系还涉及不多,没有形成系统的审计理论和方法;另一方面由于高校绩效的评价本身的特点使高校绩效审计的开展缺乏绩效评价依据。

(四)审计人员数量和素质有待提高,绩效审计供给能力不足

绩效审计具有审计范围广、审计方法多、审计结论具有建设性等特点,这就要求审计人员的业务技术、政治水平、理论知识都要十分全面,不仅要通晓会计、审计、税收等财务会计知识,而且要具备管理学、经济学、社会科学、法律、心理学、计算机、外语、经济数学、统计学等其它学科的知识。绩效审计中定性方法的普遍应用,对审计人员的知识、经验、分析能力及创造思维能力提出了更高的要求。另外,内部审计人员的数量也满足不了日益增多的审计工作的需要,许多审计人员在完成了规定的审计任务后没有经理思考和创新绩效审计方面的工作。总之,我国目前审计人员的配置状况使内部审计没有充分展开其具有的全部功能,绩效审计的供给能力不足,严重制约了绩效审计的开展。

三、改进高校绩效审计的建议

(一)加强绩效审计法律法规建设,为高校绩效审计提供法律依据

当前,绩效审计在我国各高校的内部审计工作中仍处于一种非完全的授权状态,开展绩效审计缺乏明确的法律依据,面临较大的审计风险。在《审计法》、《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》已经修订重新明确绩效审计的情况下,应总结我国己有的审计工作经验并借鉴国外审计经验的基础上,考虑在《审计实施条例》和《内部审计实务指南》中明确绩效审计的概念、目标、标准、实施范围等内容,以解决内部审计人员进行绩效审计的原则、权限、标准、内容、程序和方法等问题,指导审计人员科学有效地开展绩效审计工作。

(二)改革和完善现行高校审计管理体制,优化审计环境

我国高校应该尝试建立由组织、监察、人事、审计、财务等部门联合组成绩效审计领导小组,以此作为高校内部绩效审计的领导机构,内审机构在开展绩效审计项目时,直接对绩效审计领导小组负责,向绩效审计领导小组汇报工作。绩效审计领导小组的职责应主要包括委托内部审计部门开展绩效审计工作,督导内部审计部门职能的有效运行,督促建立绩效审计结果公告制度等有关事项。这将从实质上和形式上大大提高内部审计的独立性和权威性,改善内部审计的状况,为更好地开展绩效审计工作,发挥内部审计的职能作用,提升内部绩效审计质量。

(三)建立适合我国国情的高等学校绩效审计评价指标体系

绩效审计的一个主要目的是开展绩效的对比,以此界定需要改进的方向和计划,开展高校绩效审计需要建立一套能得到公众认可、有助于它们加强同外界的对话,主动向政府、社会、学校和个人展示其办学效益的绩效指标体系。一是要反映学校经济实力的指标,即经济性,如总经费收入和支出情况,资产负债率,预算收支完成率和经费自给率,高校的筹集资金能力,固定资产增长率,国家对学校财政拨款的增长率等;二是衡量人员、国有资产利用情况的指标,即效率性,如财力资源利用效率,人力资源利用效率,物力资源使用效率等;四是衡量产出效果的总量指标,即效果性,如高校投资的教育成果,教学效果,科研成果,学校影响力等方面;

(四)针对各高校自身的实际情况,开展绩效审计

绩效审计作为一个独立的审计类型,应充分考虑各方面的因素,如审计部门和审计人员的独立性及胜任能力,被审计单位的实际情况,切实将绩效审计立足于本高校自身的实际情况,提出可行性建议,改进学校管理,提高高校的绩效。同时,审计部门可将绩效审计的理念引入到各类审计中,使预算执行审计、财务收支审计、经济责任审计、校办企业审计、专项审计调查等都体现真实性、合法性和效益性,促进高校绩效审计的不断发展。

提高审计队伍审计人员的专业胜任能力,是各高校开展绩效审计的必要保障。加强审计人员专业胜任能力必须做好以下几个方面:

首先,必须提高现有审计人员的水平,走内涵式发展的道路。一方面重视对审计人员的培训,普及绩效管理、绩效评价等绩效审计方面的基本知识,使广大高校内部审计人员能够把握最新的绩效审计经验和做法,提高对绩效审计的胜任能力;另一方面,高校内部审计人员要加强自学,总结审计工作经验,疏理相关的专业知识,也可建立审计人员学习交流平台,交流实践经验。

其次,不断改善审计人员的结构,扩大内部审计队伍。目前我国各高校内部审计部门普遍存在任务重,人员少,无法全面对高校进行各类审计。多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。积极吸收相关的经济管理、计算机、工程等专业人才进入审计队伍,改善审计队伍的结构,才能适应开展绩效审计的要求。

最后,也可以借鉴国外经验,建立绩效审计人才的数据库,为绩效审计提供正式的专家咨询渠道和专家咨询机制。由政府统一组织,联合社会各界资源,如政府各部门、高等院校、科研机构、会计师事务所的专业人士,既可以满足日常理论研究、实践指导、专业培训的要求,又可以在需要进行专家咨询的时候,及时地得到高质量的咨询建议或专家建议。

四、对高校绩效评价指标体系的设想

绩效审计特别是高校绩效审计都是从经济性、效率性、效果性三方面进行评价分析的,所以高校绩效评价指标体系也从这三方面尝试建立:

(一)经济性

经济性,主要是反映学校经济实力的指标,可以衡量高校资源利用的节约与浪费状态。

1、学校经济总体实力:如总经费收入和支出情况,资产负债率,预算收支完成率,高校的筹集资金能力;

2、经费来源结构:如经费自给率,固定资产增长率,国家对学校财政拨款的增长率等;

(二)效率性

效率性,主要是衡量人员、国有资产利用情况的指标,是指在一定的社会条件下,为取得同样的教育成果,高等教育资源占用和消耗的程度。

1、人力资源利用效率指标:生师比,本文计算的生师比是根据《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》,按照学生的种类进行折算,得出标准学生数量:

标准学生数量=本专科生数+硕士生数*1.5+博士生数*2+留学生数*3+进修生数+在职脱产学生数+夜大(业余)学生数*0.3+函授生数*0.1

教职工总人数和标准学生数量的比值,反映高校教职工编制的现状,也能够进行纵向比较。

教师总人数与标准学生数量的比值,反映高校在编教师负担的学生数量。

高级职称教师数量与标准学生数量的比值,该指标不仅反映了高级职称教师负担的学生数量,也间接反映了培养较高质量人才的能力。

教师总人数与教职工总人数的比值,在一定程度上反映人力资源的利用效率。

教师人均科研成果,反映了高校人员在教学、科研方面的效率。

2、财力资源利用效率:生均分摊的经费开支数,生均分摊的教职工人员经费、生均分摊的教学行政费等,以上各生均单项费用越低,高校的财力资源利用效率越高。开展教学、科研活动的业务费占预算总支出的比例,有利于反映财力资源利用效率。人员经费占预算总支出的比例,也是衡量财力资源利用效率的重要指标,人员经费过高,其他经费的比例会相应减少,不利于办学条件的改善和教学质量的提高。

3、物力资源使用效率:实验设备利用率,一般设备利用率,图书利用率,教室利用率,仪器设备完好率,全校校舍的拥有率,全校土地的拥有率,固定资产的利用系数,生均图书数量,生均新增图书数量,生均占用固定资产金额,生均占用教学科研设备金额,生均占用房屋及建筑物金额,生均占用校舍建筑面积等。

(三)效果性

效果性,主要是衡量产出效果的总量指标,就高校而言,既包括培养的学生数,毕业生数,学生质量,也包括学生就业的情况、科研成果、社会认可程度及学校基本建设等,如学生毕业率,毕业生一次就业率,教师人均科研经费,教师人均科研数量,科研计划完成率等。

2008年至2012年审计工作发展规划》中提出“全面推进绩效审计,促进转变经济增长方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。”绩效审计的评价不仅关注定量指标的分析评价,还需要考虑定性指标的评价,如对经济社会的贡献、持续发展能力和社会声誉等。将定量指标与定性指标的分析结果相结合,促进被审计单位的健康持续发展。

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