浅谈高校内部审计质量控制
2013-03-20 18:25:02 作者:gck 来源: 浏览次数:0
作者:范晔

 【摘要】:  近年来,随着国家对高等教育的资金投入逐年加大,高校呈现经费来源多元化和经济活动多样化的局面。随着高校内部审计范围的扩大和审计工作的深入,审计质量成了制约高校内部审计发展的“瓶颈”,实施高校内部审计质量控制势在必行。通过分析目前高校内部审计质量控制中存在的问题,提出了高校内部审计质量控制对策。

【关键词】:  高校内部审计  审计质量  质量控制  理论分析 

近年来,随着我国对高等教育投入的大幅度增长和高校多渠道办学能力的逐步增强,高校的建设规模不断扩大,经济活动也更加丰富、复杂,相应地,资金流量逐年增加,债务风险愈来愈大。受之影响,高校内部审计的范围也逐步扩大,除了以往的传统型审计项目如经济责任审计、财务收支审计外,内控制度评审、办学效益审计、合同审计、仪器设备投资效益审计、专项资金审计、节能审计、固定资产管理和使用审计等也正全面铺开,高校内部审计面临着前所未有的考验。

从实际情况看,我国的高校内部审计同高等教育事业的快速发展不相适应,审计机构和审计人员在越来越重的审计任务和僵乏的人力支撑矛盾中努力求生存求发展,由于审计管理和审计项目的质量意识不强,质量控制措施和监管、评价审计质量的制度缺失,造成审计成果得不到充分利用,审计结果难以落实,审计效率低下,加之内部审计无法在事前预防问题的发生,内部审计的职能无法充分发挥。因此,研究我国高校内部审计质量控制具有重大的现实意义。

  一、高校内部审计质量控制的基础理论问题

(一)内部审计质量

内部审计质量指的是内部审计工作的规范性、审计结果的公允性和落实情况。具体包括内部审计机构的管理、内部审计人员的执业能力、内部审计的业务质量、内部审计结果的落实等多个方面。

内部审计质量控制的含义为:由审计组织对内部审计的各种业务活动或行为进行有计划的监督、检查、协调、评价,实施全面控制管理的行为。内部审计质量控制应涵盖内部审计组织构架管理体系控制、人员素质控制、内部审计项目作业控制的各个环节等多个方面。

内部审计质量控制的主要内容及要点包括:独立客观公正的审计原则,科学的审计项目计划,审计人员的专业胜任能力,完善的审计准则等。审计质量控制的主体是专门的审计组织和人员,审计质量控制的客体是审计组织和人员进行审计质量控制的对象,审计质量控制的依据是审计工作的质量标准。

(二)高校内部审计质量控制的界定

高校内部审计质量控制就是通过计划、实施、报告、复核、督导等控制环节的有效管理,配以优化审计环境、强化人员和组织内部管理等系列措施,使组织的资源得到最优化配置,审计效率和效果达到最大化的过程。简言之,高校内部审计质量控制,是由高校内审机构的上级管理部门和自身对内部审计的各种业务活动或行为进行有计划的监督、综合、协调的一种活动或行为。

实施高校内部审计质量控制的意义在于:首先,质量低下的审计工作不能发挥高校内部审计应有的功能与作用,只有不断提高审计质量才能真正实现内部审计的目标;其次,高校内部审计质量控制是提高内部审计效益的需要。内部审计的效益性指的是以较小的审计投入在较短的时间内取得较大的审计效果,这一点在高校内部审计机构普遍面临审计人员紧缺和任务重的矛盾时尤为重要。最后,高校内部审计控制是高校内部审计不断发展完善的需要。

  二、高校内部审计质量控制的现实问题分析

(一)高校内部审计质量控制的法规制度不健全

与国家审计和社会审计分别拥有《审计法》、《注册会计师法》作为法律依据相比,关于内部审计的只有审计署颁发的《关于内部审计工作的规定》,直接面向高校内部审计的仅为教育部发布的《教育系统内部审计工作规定》。内部审计的法律级次明显偏低,相关政策法规内容不完善,与质量控制相关的配套制度改革落后,质量控制方面的准则尚属空白,而酝酿已久的《内部审计条例》也迟迟未能出台。这种局面直接导致了内部审计在地位上与国家审计、社会审计存在差异,内审机构和人员没有得到应有的重视。同时,内部审计缺少具体、可操作性强的部门行业规章,审计人员面对具体问题无章可循。

(二)审计项目作业不规范

1、忽视审计调查

与社会审计极为重视审前调查的做法不同的是,高校内部审计人员在为审计实施方案做审前调查时,认为自身就处在高校内部控制环境中,对学校各方面的情况已经掌握,尤其是那些年年审计或多次审计过的单位和项目,毋需调查,省略了审前调查这个必要的审计程序或者仅对被审计单位的基本情况做一般了解,未投入时间和精力进行全面的、针对性调查,导致编制审计工作实施方案时缺乏有效的审计风险评估,无法确定审计事项的重要性水平,或者评估不充分,严重地影响了审计项目质量。在编制审计工作实施方案时,由于实施审计的内容没有突出审计重点,没有针对性,审计实施步骤操作性不强。在责任落实上,也存在分工不明确、不合理,责任不清等情况。

2、审计取证手段落后

审计证据是证明审计事项真相的客观依据,是形成审计意见、解除或者追究有关当事人经济责任、法律责任的客观依据和基础,也是控制审计工作质量、规避审计风险的重要依据。在审计取证上的存在问题主要表现在:一是取证方式单一。高校内审人员受习惯性思维的影响,在审计取证过程中一直以对照法规、会计准则从账目中找问题,取证材料也局限于摘录和复制会计凭证、账簿、财务报表等资料。二是需要通过审计人员分析、复算、核对等方法取得的证明材料缺少完整的过程记录,仅对审计事项简单抄录,没有审计现场的记录、审计经过的描述、计算依据或者其他必要的说明;三是审计取证材料的格式上,审计组成员自制的各种取证材料格式五花八门,没有统一格式。四是审计证据与审计定性严重脱节,审计定性的内容无充足证据,或是取证的材料不充分。这些做法导致汇总的数据来源不清、过程不明,审计查证过程中审计人员责任不清,无法保证项目审计质量。

3、审计工作底稿的编制不规范

与社会审计目前文本格式规范、内容齐全的审计工作底稿相比,高校内部审计的工作底稿不仅没有统一格式,在编制审计工作底稿时还存在较多问题,如:审计工作底稿仅反映审计过程而无审计结果或有结果而无过程;审计报告中涉及内容而没有编制审计工作底稿;仅对重要审计项目或有问题的审计项目编制审计工作底稿,对不重要的项目或没有问题的项目不编制审计工作底稿;不按要求编制审计工作底稿;审计工作底稿所附的证明材料缺乏客观、可靠地依据等。这些问题往往造成重大事项和问题被遗漏,审计人员责任不清,后期利用审计成果困难,最终导致无法保证审计质量,带来较大的审计风险。

(三)审计结果得不到有效落实

在高校,内部审计作为一个业务部门,没有法律赋予的对外调查权,有限的处理处罚权也必须在学校有明确规定才能执行,这些问题都影响到了审计结果和处理决定难以落实。此外,落实审计结果时涉及到与内部审计机构平行的其他部门,来自系统内部的阻力较大,执行难度可想而知。内部审计和被审计单位存在博弈关系,难以准确度量、确定审计覆盖面以提高内部审计的监督能力,而审计监督又受到各个方面的制约,对被审计单位处理处罚时顾虑较多,审计结果落实难度较大。

(四)审计质量的绩效评价机制缺失

审计质量评价制度,是指对审计人员审计任务的完成情况进行的评估,包括对工作数量、工作效果、工作难度、工作效率、工作成本等方面的评估和衡量,有助于高校内部审计提高审计效率和管理水平。由于高校内部审计质量控制标准的缺失,对审计项目的质量无法建立绩效评价机制,无法为审计人员的升迁、提拔、调岗、淘汰提供依据,也无法帮助审计人员及时发现自己的不足,促进专业胜任能力的提高,更无法了解整个高校内部机构的审计质量控制现状和缺陷。建立有效地绩效考核机制,可以从根本上保证内审的方向和效率,调动内审部门的积极性和创造性。

(五)对外委托审计项目的管理亟待加强

1998年国家实行高校扩招政策以来,为了满足不断增长的办学需要,学校的建设步伐加快,进入快速发展阶段。但是,高校内部审计普遍存在审计力量不足、人员素质欠佳、审计手段落后等情况,在面临校办产业改制审计、投资金额大的基建项目审计或者领导干部集中换届带来大批量的经济责任审计任务时,高校内部审计机构没有足够的人员、精力、能力和资质去按时、保质地完成审计任务,这种情况下,必须借助社会审计的力量。

武汉理工大学管理学院闫泉银也曾在《影响大学内部审计质量的主成份分析——基于教育部直属大学内部审计数据资料》中通过对教育部直属的72所高校内部审计相关统计资料运用SPSS进行分析,分析结果认为,高校内部审计质量最重要的权重指标分别是内部审计质量法规及效益指标、人员职业判断能力、审计监督力度指标三类,与本文理论分析基本一致。

  三、高校内部审计质量控制的若干对策建议

(一)健全并完善与内部审计质量控制相关的法规体系

经济社会中,各种行为主要靠法律法规与职业道德规范和制约,内部审计工作也不例外。健全内部审计质量的法规体系,要在出台《内部审计条例》的前提下,尽快制定出台《内部审计质量控制基本准则》,进一步修订完善《内部审计人员职业道德规范》。其次,要尽快制定《内部审计质量管理》操作指南,这也是我国内部审计走向世界的需要。此外,高校内部审计机构也要建立适用于组织内部质量控制的政策和操作规程、审计技术和工具、发展计划等。分层次建立健全并不断修订和完善内部审计质量控制的法规体系,利于内部审计质量的不断提高,帮助组织的实现目标。

(二)加强高校内部审计的团队建设

1、分层次配置专业的审计人员

高校内部审计人员具体人数配备多少要视学校规模而定,一般而言,高校内部审计机构应保持四个层次的专业审计人员,不同层次的审计人员,要有与之配套的职责权限。

高校内部审计机构的负责人应对全面的内部审计职能负责。他全面领导该部门,制定审计计划、审计政策和程序,协调内审部门与校内其他部门、外部审计的审计工作,签发审计报告,建立质量保证框架,负责与学校的行政负责人联系。内部审计主管可以按照财务审计、工程审计、经济责任审计等负责某一项审计工作,包括计划、协调和沟通,应具备丰富的管理和审计经验。高级审计人员负责审计工作的各个方面,执行实际、具体的工作,一般作为项目的主审。这类人员通常要求审计“实战”经验丰富,至少有3年以上的审计从业经历。一般审计人员通常做一些机械性强、不太复杂的常规性工作,在审计组中以助审的身份出现,需要逐步锻炼成为专业人员,还要加大对该类人员的培训力度。

2、保持合理的人力资源结构

由于高校内部审计机构的人员编制数有限,只有保持合理的人力资源结构,才能发挥内部审计最大的群体力量。因此,高校内审机构要注意三个方面的人力资源结构要求。

(1)保证内部审计人员自身具有较高的、多方面的专业知识结构。高校内部审计机构在配置审计人员时,应尽可能地做到由审计师、工程师、计算机软件维护人员三方面专业人员组成,人员的专业应包括财会、审计、工程管理、造价、电子数据处理等,并可根据工作需要,返聘退休审计人员和财务人员、聘请审计或者会计学专业的研究生作为助研。还要鼓励审计人员,给他们提供学习培训的机会,进一步学习法律、税务等专业知识,掌握管理审计、能源审计、风险审计技术方法,培养审计人员的创新意识。

(2)保持内部审计人员高低互补的业务水平结构。在专业背景和职称职务的选择上,要注意高级、中级、初级审计人员的配套和合理的比例。己具备专业技术胜任能力的高中级审计人员可以在审计实践中帮助初级审计人员成长,初级审计人员又可将高中级审计人员从繁琐的常规性工作中解脱出来。

(3)保持内部审计人员合理的年龄结构。高校内部审计工作开展得有深度、质量有保证、审计职能有效发挥,需要在高校内部审计机构中配备老中青结合的合理年龄结构,有经验丰富、技术过硬的中老年审计人员,也有富于创新、积极进取的年轻审人员,发挥各自的长处,相互支持,取长补短。

3、高校内部审计人员的后续教育

内部审计是一个技术性职业,这一职业最为特殊之处在于人员的知识层次必须不断更新和丰富,内审人员必须持续增强和提升审计能力,才能保证审计质量,顺应变化。高校内部审计人员后续教育的形式和内容应该灵活多样。高校的优势之一就是有着丰富的优质教育资源,审计人员既可以选择攻读会计学、审计、工程造价、计算机等专业的研究生学位,提高学历层次和理论水平,在个人学历教育上上台阶。也可以选择上级主管机关、内审协会组织的各类专业培训和业务交流。此外,还可以借助与国家审计、社会审计业务交流的机会,邀请财会、税务、金融、法律、工程造价等方面的专家进行专题培训,将受训时间不短于两周作为年度学习任务,拓宽内审人员知识面,不断提高其职业素养。

 ()完善审计项目作业控制手段

1、将风险评估引入审前调查和审计工作实施方案

所有的审计都是应以风险为基础,即使一位有丰富经验和责任心的审计师仔细检查每一项业务记录,而且不放过每一处疑点,这样的详细审计仍然无法保证审计质量和效果。原因在于被审计单位可以轻易地伪造支持文件、从记录中删去某些内容或者向内审人员提供一些误导或者错误信息。因此,审计人员务必要保证将其努力集中在具有较高风险领域、敏感事项、关键业务的审计内容方面。在对被审单位进行审前调查时,要重视风险评估。除了要摸清单位的基本情况和业务特点外,还要结合以前年度的国家审计、社会审计的审计结果,考查审计年度内被审计单位重大经济决策的实施、人事变更、业务扩展等相关内容户矛解其运营环境,利用“重要性”概念,对风险进行认真的确定和评估。

2、改进审计取证手段

审计证据的质量是影响审计项目质量的关键,为了保证审计证据的充分性和恰当性,高校内部审计必须在取证的方式、方法、内容方面做出改变。在审计取证的方式上要重视走访和质询。经验丰富的审计人员不仅会从被审计单位的业务入手,在纸质资料和电子数据这些看得见、摸得着的确凿证据中查找审计线索,还会从被审计单位那里收集可靠、口头的证据。走访和质询在审计人员收集有关被审计单位内控措施的信息时、获取分析性程序的解释时或者完成风险调查问卷时,显得尤为重要。同时,要严格按照审计法、内部审计基本准则及规范的要求和程序进行取证,认真做好相关记录。当然这并不意味审计人员可以放弃其他审计程序或盲目地接受这种证据,审计人员不能过度依赖口头证据,必须在走访和质询时保持适当的怀疑专业精神和高度的职业判断力。

3、建立审计项目实施全过程的审计工作记录

高校内部审计建立审计项目实施全过程的审计工作记录,是参照了国家审计、社会审计的“审计日记”制度,但不必按照时间顺序记录每一天的实施审计过程。适用于高校内部审计的审计工作记录,是指审计人员在实施审计过程中,按照个人所承担的审计业务内容,记录实施审计全过程的书面记录。审计工作记录避免了以往内部审计重结果轻过程的作法,记录了实施每一项审计内容时的“审计轨迹”,为实施全过程质量控制创造了基础条件。

4、建立审计工作底稿的分级复核制度

审计工作底稿是指内部审计人员在审计过程中形成的工作记录,是联系审计证据和审计结论的桥梁,是出具审计报告的直接证据。建立分级复核制度的目的在于减少或消除人为审计误差,降低审计风险,明确审计责任。

审计工作底稿的复核应由高校内部审计机构中比审计工作底稿编制人员职位高或更具有丰富工作经验的人负责,一般可由审计项目负责人担任第一个层次的复核工作;审计机构的审计主管担任第二个层次的复核任务;最后由内部审计机构负责人对审计工作底稿的复核负完全责任。不同规模的高校内部审计机构的人员、规模存在差异,不必对建立几级复核、每一级各应承担什么责任做硬性规定,而要根据各高校内部审计机构的具体情况,建立健全分级复核制度,并明确要求内部审计机构负责人对审计工作底稿的复核负完全责任。

5、建立审计结果跟踪反馈机制

审计结果跟踪反馈,指的是出具审计报告后,内部审计人员还要保持对控制目标是否实现及其对组织的影响评估的关注。应在立足于原有审计成果的基础上,有针对性地对己完成的审计项目进行间歇式的跟踪、监督审计结果情况,有效反映被审计单位内部管理的现状,进一步督促被审计单位落实整改措施,降低审计风险隐患,保证内部审计的工作质量。

()推行审计质量评价和监管制度

1、制定层次分明的内部审计质量控制标准

高校内部审计机构应根据内部审计基本准则、具体准则和规范的有关要求,结合本单位的实际情况,按照不同类别的审计项目,确立不同的质量控制标准,以推进全过程审计质量控制的展开。

内部审计质量控制标准除了按照阶段进行控制之外,还包括了具体的业务质量控制标准、内审组织构架管理体系控制标准、内部审计人员素质控制标准等,应是全方位、全员的质量控制体系,应该客观、有效地评价高校内部审计工作的真实状况。

2、建立审计项目质量评价制度

一个健全的内部审计质量控制体系,除了具备固定的制度体系—质量控制标准外,还应建立完善的内部审计质量控制评价制度,即评价内部审计人员在实施审计过程中是否严格执行质量控制标准以及执行效果如何,从而测定内部审计人员执行审计项目的结果,以及这套质量控制标准的设置是否合理。

审计项目质量评价制度能够加大对审计人员工作质量的考核、评估力度,强化了对审计项目的组织管理和全过程、全方位的质量管理控制,对审计人力资源利用的合理性、人员的工作效率和效果以及审计成本的节约性等方面进行考评,还可以考虑将考评结果与酬薪绩效挂钩。

3、建立审计业务质量的全过程监督制度

内部审计业务质量的监督检查制度要求高校内审机构要对内部审计的各项业务进行自我监督和检查,以便及时发现质量缺陷、查找原因、纠正问题,进行全过程的跟踪,包括事前监督、事中监督、事后检查。

事前监督指实施审计前要确定为了控制内部审计工作中发展生差错和弊端的内部审计业务控制制度,包括岗位分离制度和内部牵制制度。事中监督指的是审计过程中的业务汇报和质量检查制度,具体做法是项目负责人必须在发现重大舞弊、涉及人员违法违纪、关联单位交易等问题时要及时向内审机构负责人汇报并在内审机构业务会上通报相关情况,取得一致意见;审计人员还必须向审计主管汇报自己在实施审计中是否遵循独立性原则的情况以及在被审计单位有无应予回避的人际关系。事后检查主要指内部审计业务要接受来自多个方面的监督检查。具体内容也包括两个方面。一个方面是指在审计结论做出之前,内审机构指定的质量控制人员对审计组己完成的所有审计业务进行全面的质量把关,验证和评估审计实施阶段取得的审计证据的充分性和可靠性,检查审计报告征求意见稿的文字表述是否合理、恰当。另一个方面,可以接受被审单位的监督,在审计项目结束后向被审计发出审计工作质量和审计人员遵守纪律反馈意见书。

4、建立审计项目质量责任追究制度

评估确认审计质量责任的前提是已经建立了内部审计质量控制标准,这也是对涉及审计项目质量问题的各层次审计当事人所应负的质量责任进行追究的依据。责任追究制度要明确三点:一是责任的主体。出现审计失误、审计不作为的过错时,责任由谁或者哪个部门来承担;二是追究责任的内涵。要明确规定对何种过错才负责任,负多大责任,负何种责任,将责任界定清楚;三是执罚的主体。即由谁来追究责任,确定责任追究的程序和惩罚措施。当然,作为一种惩戒制度,审计项目质量责任追究制度应与内部审计机构的表彰、奖励制度相辅相成。

()加强对外委托审计项目的质量管理

目前各高校最为普遍的做法是对外委托审计项目,但如前所述,在具体对外委托审计的管理上,存在诸多问题,严重地影响了审计项目质量甚至是内审机构在组织内部的信誉度。可以从选择社会审计机构的方式、签订业务约定书、全程跟踪监管三个方面,加强对外委托审计项目的管理。

1、选择社会审计机构的方式

高校内审机构可以采用公开招标方式,或者通过对社会审计机构的资质、规模、业绩、以往的合作效果等情况的严格遴选,报经学校招投标领导小组同意后采用邀标方式,从选择方式和程序上做到公正、公平、公开,保证信誉度好、业务水平高的外审单位和人员脱颖而出。为了保证对外委托审计项目的顺利开展,为学校和被审计单位节省资金,对外委托审计项目所需的审计费用需要在公开招标之前测算好,申请纳入学校预算。高校内部审计机构也可以将每次招标的相关资料分类整理,将社会审计机构的基本情况、组织结构、业绩等存档,以便采用邀标方式时给学校招投标领导小组提供详实的被选资料。

2、签订业务约定书需要注意的问题

高校内部审计机构在与社会审计机构签订业务约定书时,在相关条文中要详细约定对外委托审计项目的审计范围、审计期限、经费支付方式、人员及业务控制措施、争议解决、违约责任极其处理措施等。

3、委托项目的全过程质量跟踪

为了确保对外委托审计项目的质量,高校内部审计要对社会审计机构实施计的全过程保持合理的关注度,随时了解项目进展情况,解决相关问题,保证项目质量,还可以有效避免社会审计机构和被审计单位之间发生合谋舞弊行为。
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