跟踪审计应开展对招标文件的审核
2013-03-20 18:31:00 作者:gck 来源: 浏览次数:0
作者:王善举

摘要:随着建设项目跟踪审计的深入开展,审计的范围和深度不断加大,从招标阶段介入审计、开展对招标文件的审核,在前期阶段把好关,是提高建设资金使用效益的有效途径。

关键词:跟踪审计  工程量清单计价  招标文件

建设项目跟踪审计是指审计部门对建设工程项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行监督、控制和评价。通过审计,对有效控制并真实反映工程造价,降低工程建设成本,提高投资效益,完善建设工程管理,维护高校的合法权益,促进廉政建设有着积极的作用。

按照教育部要求,跟踪审计可以是全过程参与,也可以选择部分阶段进行,我们在实行跟踪审计多年的基础上,逐渐扩大跟踪范围,审计人员尽早介入,从原来的施工阶段跟踪逐渐发展到前期介入,参与招标全过程,尤其是近期我们开展了对招标文件的审核,取得了较好的经济效果。

一、对招标文件审核的重要性

招标文件一般由建设单位或者是由招标代理公司和建设单位管理人员共同拟定,招标文件应当完整反映招标人的要求,本着先进、适用、技术成熟、可靠的要求,准确筛选出符合要求的投标人;在商务要求方面,要求根据招标人项目实施的总体要求确定工期、付款等商务条款;在法律方面,要求招标文件符合招标法、合同法等所有相关的法律法规,同时又能使招标活动尽可能方便实施,方便操作。

招标文件要达到这三个方面的要求,要求招标文件编制人具备这三个方面的较高的技术、商务和法律水平。但是在较短的时间内,要编制出完全符合要求、没有任何漏洞和瑕疵的招标文件谈何容易,而招标文件中的任何差错,都有可能给今后的工作带来不可挽回的影响,甚至会产生不应有的索赔,严重影响工程的投资,给建设单位带来巨大的经济损失。

通过跟踪审计提前介入,从招标文件的制定开始着手审计,根据审计人员的经验,将有可能给建设单位带来不良影响的条款及时改正,能够很大程度上减少和规避建设单位的风险,对于建设单位加强管理,提高建设资金使用效益十分有益。

二、招标文件审核的重点

招标文件一般包括:招投标须知、招标项目的技术要求和设计文件、对投标人资格审查的标准、投标文件格式、工程规范和技术说明、合同条款(通用条款和专用条款)、工程量清单、招标控制价以及拟签订合同的投标报价要求和评标标准等主要条款。

招标文件涵盖的内容非常多,跟踪审计对招标文件的审查应有所侧重,对于容易产生争议、涉及工程造价的部分应该作为审计的重点对招标文件的审核重点把握以下几个方面:

1、招标文件主要条款的审核

对招标文件文本部分的审查,应重点把握其涉及工程造价的主要条款。如招标文件中确定的招标方式和标段划分是否合理,是否存在限制或排斥潜在投标人参加投标,对投标报价的要求是否符合相关规定,技术要求是否符合工程建设标准强制性条文;招标文件中规定的评标方法是否符合法律法规的要求,其评标打分项目是否真正体现了公平、公正的原则;合同形式是否符合工程实际情况,合同价格固定或可调因素及计算办法、变更和索赔、风险承担与有关费用以及工程款的支付办法在合同中应明确,其他凡是投标人现场勘察发生费用、投标费用、总承包的分包、甲方分包等方面费用,均在招标文件要约条款中具体明确界定,由投标人和承包人负责;合同文本的专用条款必须具体约定,原则上不宜在条款中出现另议之类的措辞。另外,所有条款不得与国家相关法律法规相抵触。

2、工程量清单审核

工程量清单是工程量清单计价的基础,是招标文件的重要组成部分之一,是建设单位编制招标控制价和投标单位投标报价的主要依据,也是支付工程款、调整合同价款和办理竣工结算及计算工程索赔的重要依据。工程量清单一般由建设单位或者其委托的具有相应资质的招标代理机构人员编制。工程量清单的质量主要表现为工程列项是否完整、工程量计算是否准确、工程项目特征描述是否完整等。从我们审计过的项目看,经常由于招标时间紧、招标文件编制人的能力欠缺、工程勘察设计文件有疏漏等原因导致工程量清单编制质量不高,影响建设单位对工程造价的控制。

工程量清单的质量缺陷对后续的招、评标工作带来严重后果,表现为:

1)投标人报价所依据的工程数量不一致,即有的投标人考虑工程量偏差调整综合单价,有的没有考虑到偏差直接依据工程量清单中的工程量报价。这种结果使得招标投标失去了公平竞争的条件,使投标人投标报价时因所考虑的工作内容不同而使综合单价失去了可比性。

2)工程量清单数量上的差错,给投标人采取不平衡报价提供了机会。当投标人发现某项清单数量比实际少,预计到结算时工程数量会上调,就提高报价,反之就降低报价。其结果是投标时的总报价低,结算时却能大大提高总结算值,影响了建设单位对造价的控制,给项目的顺利实施造成障碍。

3)由于清单项目特征描述不清,影响了投标人对工程做法上的判断,考虑的做法不同,投标报价就会有很大差异,给评标工作带来很大影响。

对工程量清单的审计要着重审查清单的完整性、合法性和准确性。

1)工程量清单包括的内容是否完整。2008年修订的《工程量清单计价规范》要求,工程量清单应包含分部分项工程量清单、措施项目清单、其他项目清单、规费项目清单和税金项目清单五部分内容。

2)分部分项工程量清单是否完整准确。分部分项清单应该包含招标工程的所有工作内容,如有遗漏,投标人会无所适从。有的可能将可能发生的不包含内容按照清单计价规则,将报价包含于其他清单报价中综合考虑;也有的投标人会考虑在中标后采用索赔的方式来解决。造成投标报价不准确而影响评标结果。要核对工程图纸对项目特征描述是否准确进行判断,工程数量的计算要逐一核对。

3)对其他项目清单如暂估价和暂列金额的审查,主要看暂估价是单纯材料价还是成活价,数量是否准确,过高或过低影响投标总报价和进度款的拨付;暂列金额考虑工程的实际情况也要尽量准确。

3、招标控制价的审核

按照2008年修订的《工程量清单计价规范》要求,国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标,并应编制招标控制价。它是招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法,按设计施工图纸计算的,对招标工程限定的最高工程造价,随招标文件对所有投标人公布。设置招标控制价的初衷是抵制投标人串通抬高报价,维护建设项目招投标秩序。招标控制价的编制是一项非常重要的基础工作,其质量高低,直接影响到建设项目的投资、投标人的投标报价、施工进度款拨付以及工程的竣工结算。但是在实施过程中,由于设计图纸设计不合理或深度不够,造成清单出现错误或漏项,从而不可避免地影响招标控制价的准确性;或者由于招标控制价编制人员的水平不足,对施工现场了解不深,编制的控制价不符合工程实际,都会对工程造价的控制带来不可挽回的影响。作为投标人投标报价的最高限价,投标人的报价必须在这个价格之下,并且不得低于此价格的一定比例,很多投标人的报价往往是十分接近控制价,控制价的水平直接决定了中标价格的高低。因此,招标控制价应尽量准确,应加强对招标控制价的审核。我们在招标文件报审之前,让跟踪审计人员提前审核控制价,发现问题及早改正,取得了很好的经济效果。对招标控制价的审核应注重以下方面:

1)招标控制价编制是否严格遵循招标文件及工程量清单。招标控制价应严格按照所提供的招标文件和工程量清单进行编制,项目清单列项、工程数量都不得有任何变更,综合单价的编制要严格按照项目特征描述的做法来考虑。

2)招标控制价编制说明是否完善。在编制招标控制价时,应该严格按照规范要求编制,编制说明要尽量详细和全面。如挖基础土方项目,要求投标人在投标报价中根据现场及自身情况自行选择机械挖土和人工挖土的比例,自行考虑土方的场内外运输等,在招标控制价编制时也应该在编制说明中写清楚。

3)招标控制价在组价时是否严格按清单要求进行。如在措施费用的计算中,是否是根据拟建项目可行的施工方案来计算措施费用,特别是在以为单位计价的措施费用计算中,必须通过具体的分析和计算来确定。

4)招标控制价对特殊材料的价格和施工方案是否明确。招标控制价编制过程中,材料价格的准确性和施工方案的可行性非常重要,造价信息中没有的材料价格,应当参考市场价格。

5)材料暂估价和专业工程暂估价设置是否合理,费用记取是否全面、准确。

三、需要解决的问题

首先是创造良好的审计环境。跟踪审计开展多年来,已经越来越得到相关职能部门的认可,但是还有部分人员存在一定程度的误解,比如随着审计广度和深度的不断推进,审计参与的事情越来越多,从开始时的仅对施工过程开展跟踪,到逐渐渗透到工程的前期,对项目论证、工程设计、项目招投标、合同签订等都逐渐开展跟踪审计,有些人可能会认为审计影响或干扰了他们的正常工作。因此必须加强沟通、广泛宣传,使相关人员都能认识到,跟踪审计的所有工作,和建设单位相比是从不同方面加强管理,都是为了建设项目顺利完成这一共同目标,工作配合才能更加默契,逐渐营造出和谐的审计环境,更有利于跟踪审计工作的开展。

其次是审计人员专业技能的提高。随着跟踪审计业务的广泛开展,对审计人员的专业素质要求越来越高,仅有传统的造价理论和实践知识已经越来越不够用了,审计人员还必须掌握招投标和经济合同等方面的法律法规、对风险的认识和应对也要很好把握。另外,随着计算机软件的广泛应用,招投标文件、工程图纸等工程技术资料也都电子化,为提高工作效率,审计人员必须能够熟练运用计算机进行操作,这些都给工程审计人员提出了严峻的挑战。审计人员必须加强学习,成为熟练掌握工程、财务、法律和计算机知识的复合型人才,逐渐提高适应现代审计的综合能力。

实践证明,对招标文件开展审计,从前期阶段及早介入,能及早发现和改正招标工作中的疏漏,并为后续工作打下良好基础,从源头上为建设单位节约了建设资金,经济效益十分明显。

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