网站首页 > 组织风采 > 审计论丛 > 正文 > 
高校财务监管体系浅论
2013-03-25 08:30:09 作者:webmaster 来源: 浏览次数:
  韩丽华   余红   王玉莲

 

一、问题的提出

  近年来,发生在高校的腐败案件引起社会高度关注,其中基建、采购领域成为高校职务犯罪“重灾区”。湖北省2001年至2009年查办的高校腐败案件中,有80%左右跟工程建设领域的腐败有关;[i]北京市海淀区高校职务犯罪案件统计显示,基建、采购、后勤和招生领域,已成为高校腐败的四大“病灶”。[ii]从全国统计来看,最近五年(2005起),高校职务犯罪案件数占全国教育系统案件数的比例约为1/4,其中82%的案件集中在基建、采购、财务、招生、后勤服务等部位和环节。[iii]腐败分子之所以能够在学校经济活动中上下其手,主要原因是学校权力运行规则存在瑕疵,同时财务管理中的存在漏洞,而其深层次原因,则是上级主管部门的有效财务监管的缺失。

面对腐败案件数量居高不下的态势,社会各界纷纷呼吁加强高校财务监管。2007年全国两会上,一些政协委员建议在高校建立财务监管体系,专门监督高校经费使用,定期审计高校财务,防止腐败现象发生。近年来,教育部、财政部等有关部门采取一系列措施加强高校财务监管工作。2007年教育部、财政部联合下发《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》,对加强高校财务管理和监督工作提出明确要求。此后几年中,教育部会同有关部门在全国高校范围内,开展了治理商业贿赂、“小金库”专项治理、基建工程领域突出问题专项治理等系列集中行动,在直属高校推进高校会计委派制,推广政府采购集中招投标制度,加强了财务检查、抽查工作,完善了高校财务数据报送制度和校内相关管理信息系统。同时国家财政、审计、税收、价格等部门在自身职责范围内,加大了对高校财务检查工作力度。在上级部门的推动下,各高校普遍强化了财务内控机制建设,注重发挥监督职能部门作用,在财务运行的重点环节完善监督制约措施,不断深化财务专项公开工作等。国家有关部门的一系列举措,有力促进了高校财务管理工作规范化科学化,丰富了高校财务监管工作实践,推进了从源头上预防腐败工作。

但是也要看到,当前高校财务监管工作还存在诸多问题:一是上级监管职责不清。目前,国家教育行政主管部门、财政、审计部门、物价、税收、国有资产管理等部门会依据自身职责对高校财务工作开展了多种形式的抽查检查。但是各部门工作缺乏统一协调,没有形成监督合力,难以取得监管实效。二是内部监控形同虚设。一些高校财务部门与学校经济活动的关系,大多停留在事后的业务处理层面,对资金运用效益如何、程序是否规范、风险防范措施是否科学等缺乏有效监管。内部审计部门常常是事后审计多,事前、事中监督少,审计监督功能发挥不充分。三是社会监督无从入手。当前高校没有真正做到财务公开经常化、制度化,外界难以了解高校财务状况和资金运营情况,社会监督缺乏基础。随着《国家中长期教育改革发展规划纲要》的深入实施,国家对高校财政投入大幅增加,高校办学自主权进一步扩大,筹资渠道更加多元,高校反腐倡廉形势依然严峻,建立高校财务监管体系,有效防范高校经济领域的腐败案件发生,成为摆在我们面前的一个重要课题。

二、构建高校财务监管体系的理论前提和政策法规依据

计划经济时代,高等教育的事业经费全部由财政预算保障,统一列支,加强政府对高校的财务监管问题并不突出。从20世纪80年代初以来,伴随着高等教育财政体制改革进程,高校管理体制和投资体制乃至政府与高校的关系发生了重大变化,但是相应的财务监管却明显落后于教育体制改革步伐,从理念上、方法上出现了明显的不适应。因此,构建高校财务监管体系,首先要从科学分析政府与高校关系、明确相关政策法规依据入手。

(一)加强高校财务监管是新形势下政府与高校关系的必然要求

现代社会经济组织,一般是以“两权分离”(所有权与管理权相分离)的形式而存在的,委托代理关系是现代经济社会普遍存在的社会关系。改革开放以前,高校是政府的附属物,传统的集中过多、控制过死的体制已经成为教育发展的羁绊。随着教育体制改革的不断深入,特别是《中华人民共和国高等教育法》颁布后,高等学校是以政府投资为主,面向社会自主办学的独立事业法人,拥有独立开展教学、科研和社会服务等活动的权利。[iv]因此从某种意义上说,国家作为主要投资方,是高校的所有者,不直接参与高校的日常事务管理。代表国家的教育主管部门作为主要委托人,将高等学校委托校长代为管理,于是产生了委托人与代理人之间的“委托代理关系”,由此可以借鉴中西方关于委托代理关系及开展财务监控的相关理论,作为构建高校财务监管思想的重要基础。[v]

委托代理关系从本质上是一种既有利益一致又有利益冲突的社会关系。政府作为公办高校的主要投资方,是高等学校的所有者,有权对高等学校提出人才培养、科学研究、社会服务方面的目标和任务,这是国家作为委托人身份的利益诉求。作为代理方的高校管理层,要通过努力工作来保证高等学校办学目标的实现,同时也作为管理者自身获得报酬或必要奖励的重要依据。从这个角度讲,双方利益是一致的。但是高等学校的管理层与政府(委托人)之间也存在利益冲突。高校的管理层不可能享有学校全部收益的索取权,即使付出全部努力并取得相当业绩,最后所得仅止于在职期间的职务消费、具有潜在价值的个人政绩,以及由此带来的屈指可数的职务晋升、必要奖励的机会,因此学校管理者难免产生好逸恶劳情绪和私欲膨胀现象,当学校领导层的政治素养和职业修养不足以控制这种不良倾向时,便会出现不求有功、但求无过的庸政思想,或者出现盲目建设以求政绩、放任职务消费以满足个人享受等问题,从而造成铺张浪费、国有资产流失甚至利用手中权利谋取私利等。“所有者”对“管理者”的监管权,是由于委托代理关系的存在而产生的,既然国家属于“所有者”的身份,对于高校即“管理者”进行监管也是理所当然的。特别是当前高校管理体制尚在转轨时期,高校领导人权力制约不足,监督措施还不完善,也为违纪违法现象提供了可乘之机。为了防止类似问题发生,确保国家投资者利益最大化,国家必须加强对高校的监督和管理,财务监管是其中最重要的组成部分。

(二)加强高校财务监管具有充足的政策法规依据

关于高校财务监管的政策法规目前尚不完善,但是已出台的相关规定已经提供了重要的充足的依据和支撑。《中华人民共和国会计法》第四章会计监督,对国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织,从单位内部、政府部门和社会审计机构几个方面提出了会计监督的原则、内容、方式和方法,在制度上构建了财务监督体系。针对单位内部会计监督制度,《会计法》也作出明确规定。同时《会计法》还规定了政府财政部门具体监督事项和社会中介机构(如会计事务所)开展社会监督的有关问题。《会计法》是实施高校财务监管的最重要的法规依据。

  财政部2006年颁布《事业单位国有资产管理暂行办法》在第八章“监督检查与法律责任”中规定,财政部门、主管部门和事业单位应当建立健全科学合理的事业单位国有资产监督管理责任制,将资产监督、管理的责任落实到具体部门、单位和个人。事业单位国有资产监督应当坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合,事前监督与事中监督、事后监督相结合,日常监督与专项检查相结合。教育部、财政部2007年发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》,为开展高校财务监管工作特别是高校内部财务控制提供了最直接的政策支持。《意见》明确指出要重点完善内部控制制度和集体决策制度,要求高等学校应建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度和决策责任追究制度。凡学校重大经济决策、重大投资(融资)项目以及大额资金使用,必须组织相关专家进行科学论证,经学校财经领导小组研究后,提交学校最高决策机构集体讨论决定。为了加强财务管理与监督,《意见》指出高等学校的财务、审计、纪检、监察等部门要相互配合,各负其责,建立完善有效的财务监督体系。《意见》构建起业务部门与监督部门相互配合,从民主决策到财务公开协调一致,职能部门监督与群众监督相互促进的内部控制体系。为了加强上级部门监督,《意见》要求高等学校应积极配合政府财政、审计、价格、税收等部门对高校实施的审计和检查。

三、高校财务监管体系的构建

加强高校财务监管是维护国家和人民利益的根本措施,也是国家政策法规赋予主管部门的重要职责。为了加强高校财务监管,近年来国家财政部不断推进财政体制改革,提出工资直发、财政专户管理、国库集中支付等改革要求,并在一些高校试点,有的措施已经全面推开。但是目前看来,有些好的措施暂不具备推广条件,有的与现行体制难以协调,高校财务监管仍然存在许多盲区。基于目前形势和高校财务运行状况,必须探索构建新的监管模式,以确保高校投资效益最大化,有效防范侵害国家和人民群众利益的行为发生。

(一)总体思路

高校财务监管体系的构建应当贯穿宏观把握、微观控制的思想。高等学校是法律明确规定的自主办学的事业法人实体,有权对国家提供的财产、财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。上级部门对高校财务的监督制约,既要有利于科学管理、宏观把握,又要维护学校的自主办学地位,保障学校管理者自主履行职责,防止统得过多、控制过死的现象,保护高校的积极性。因此上级主管部门对高校财务要实行监督管理,而不是监督控制,是从宏观的角度组织协调高校的经济活动、财务工作,并对其实施情况进行监督,而不是对高校的财务信息、财务决策等进行实时监测、全面控制。

对于高校内部,则以监督控制为主,建立全方位的内部财务监控机制。当然,目前高校二级财务的组织机构同样十分复杂,既有具有独立法人资格的会计主体,也有模拟法人、独立核算的经济组织,同时还包括非法人、独立核算以及非法人、非独立核算的二级单位,因此在高校内部财务监控中,既要坚持完善内部控制的基本思路,又要区分不同情况,分别适用监管与监控两种方式。因此,高校财务监管体系从大的方面讲,应当包括上级部门对高校财务监管体制和机制、高校内部财务控制机制。具体说来,可以细分为上级部门对高校的财务监管体制和机制、高校对具有法人资格的二级单位的财务监管机制、高校对非法人二级单位的财务监控机制。

(二)基本原则

1.权责法定原则。现代财务监控理论认为,对代理人行为的终极监督权,应属于所有者。《高等教育法》明确规定,作为国家教育行政主管部门的教育部和各省教育厅,分别承担对教育部属和省属高校管理职责。因此,教育行政主管部门是高校财务监管的主体,应当代表所有者,对高校履行委托人的首要监管职责。此外,国家财政、审计、物价、税收等部门作为所有者的职能机关,可以依职责对高校财务工作开展监督,但不能取代主管部门的第一监管人的责任。

2.管控分层原则。按照国家相关法律法规要求,教育主管部门对高校,高校对具有法人地位的二级单位,应着力完善财务监管机制,加强国有资产的科学管理、宏观把握;同时,高校内部要对所属其他经济组织要实施全面财务监控,不断完善监控措施,形成监控体系。从教育主管部门到高校及所属二级单位,财务监管与监控要分层适用,有所区别。

3.制度优先原则。教育主管部门和高等学校要把监管和监控制度建设放在首要位置,首先从制度上解决与财务管理相关的职责、程序、监督等一系列问题,全面推进工作规范化,同时要把制度落实作为关键环节。教育主管部门要把完善制度、监督落实摆在加强财务监管的优先位置,作为实施监管的重要内容。

4.指标多维原则。高校财务监管是对高校经济活动和财务工作的全面的监督管理,监管指标的设定不仅包括会计信息真实与否,还应当包括高校财务内部控制情况,以及高校财务决策程序规则及落实情况,因此是一个全面多维的指标体系。

(三)主要措施

1.强化上级财务监管。教育行政主管部门要承担起高校财务监管的主要职责,应建立常设工作机构,具体落实监管责任。借鉴现代企业管理经验,探索实施高校财务总监委派制度,确保其在参与学校财务决策、经济活动中,保持监督工作的独立性。把财务检查纳入高校巡视的重要内容,在巡视工作组中专设财务检查小组,借用巡视工作平台,实现财务检查的常规化。进一步发挥网络科技优势,完善教育行政主管部门与高校财务信息共享载体,重点防止出现信息失真,及时发现财务风险和廉政风险,全面发挥实时监督平台作用。积极协调财政、审计、物价、税收等部门,建立协商工作机制,发挥各部门优势,对高校组织定期开展联合检查、抽查。此外要及时向社会各界通报检查结果,严肃惩治违规违纪行为,发挥查办案件的治本作用。

2.完善高校财务内部控制。完善财务决策机制,严格落实财务“两重一大”( 凡学校重大经济决策、重大投资(融资)项目以及大额资金使用,必须组织相关专家进行科学论证,经学校财经领导小组研究后,提交学校最高决策机构集体讨论决定)制度,开展重大投资决策失误追究。严格落实《会计法》及有关规定,健全财务规章制度,科学设计内部业务流程和岗位职责,完善对外投资、基建项目、业务采购、科研经费管理、资产处置等内控制度,完善对独立法人会计主体的财务监管。完善内控监审制度,切实保证审计的全程参与,保证审计人员有权查阅相关资料,有权参加涉及财务工作的会议,定期开展内部审计。充分发挥校内监察部门的作用,突出开展程序合法、制度落实情况的监督检查,坚决纠正不按程序办事、暗箱操作等违规行为。

3.畅通群众监督渠道。深入实施财务“阳光工程”,及时向群众公开财务计划和经费收支情况,包括财务收支计划、固定资产购建计划、基本建设计划、财政拨入资金、上级拨入资金、二级单位上缴资金、其他单位赞助款和单位事业经营收入等资金的收支情况,有些内容要向社会公开,主动接受群众监督。同时公开学校财务监督管理的制度规定、监督工作程序、监督检查结果等,以利于对监督者的再监督。



[i]中国青年报,武汉成高校腐败高发区 80%集中在工程建设领域, 2011218http://news.sina.com.cn/c/ 2011-02-18 /071921974426.shtml

[ii]新京报,检察官称基建采购后勤招生成高校四大腐败, 20081018http://news.qq.com/a/20081011/000173.htm

 

[iii]人民日报,“高校腐败”成社会焦点 约占教育系统案件1/4 2010913http://edu.qq.com/a/20100518/000096.htm

 

[iv] 刘英,地方高校债务与可持续发展[M],哈尔滨工业大学出版社,201010月出版

[v]张友棠,大学二级财务监控研究[M],武汉理工大学出版社,20046月出版

版权所有:山东大学监察审计部  Copyright © 2012-2015  All rights reserved.
地址:济南市山大南路27号山东大学中心校区  邮编:250012  E-mail:audit@sdu.edu.cn