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浅析着力加强对财务管理过程关键环节的有效监管
2013-03-25 09:01:54 作者:webmaster 来源: 浏览次数:

余红 范晔 韩丽华 王玉莲

   摘要:提高认识、重视并做好高校预算管理是做好财务监管的前提,本文旨在为加强高校财务关键环节的监管,构建完善、有效的财务监管体系提供新思路:对高校财务监管理念管理现状的分析,通过对预算编制实例的客观分析,找出财务监管的总体薄弱环节,创建一个全面细致、符合实际的预算编制监管流程,并建立形成健全有效的支出预算执行监管流程。提出健全学校行之有效的财务内控机制、完善经济责任制、落实责任追究制度并充分发挥学校内部监督部门作用的财务监管有效途径的思路引荐。

关键词: 高校财务  关键环节  有效监管  


    为适应市场经济的发展,办好世界一流的高水平大学,高校在保证教学质量的同时,实现优化组合,更好地监管资金的流向,规范资金的使用,提高资金的使用效益,更好地为学校的发展服务,财务监管工作的重要性也愈来愈为人们所认识。新型的财务监管体系,对新形势下高校经济活动的健康规范运行将起到至关重要的作用。为此,通过对高校财务监管理念、当前预算管理中出现问题的分析,提出建立一个全面、完善的高校财务监管体系的思路引荐。

一、认识不足,重视不够是制约财务监管的瓶颈

  我国从计划经济走向市场经济,经历一个漫长的过程,到目前为止,计划经济的烙印依然存在,从思维方式,管理理念,工作模式,到执行方法等方面都存有不少计划经济的东西,它影响着我们整个社会环境前进的步伐。特别是我国高等学校绝大部分是国家投资兴办的,高校的资金来源是国家财政的无偿拨款,资金的使用不需任何代价,所以形成了学校等、靠、要的思想,这种思想现在仍根深蒂固。一直靠国家拨款的方式办学的理念较为深刻,直接影响了办学新理念的产生和管理理念的更新,特别是体现在财务管理上,目前高校普遍仍沿袭计划经济模式下的财务监管理念,“钱是国家给的,我管不管都要花出去”的理念依然存在,重花钱轻管理,没有重视高校的财务监管工作,监管意识淡薄。对财务监管的认识和重视程度不到位。缺乏现代财务管理理念,更缺乏与市场经济相适应的财务管理运行机制。

随着市场经济条件下教育体制改革的不断深入,资金来源日益多元化、市场化,办学经费由过去传统的国家财政全额拨款的单轨供应制转化为财政拨款、学费收入和其他创收收入相结的多轨供应制。资金来源的复杂化,经营方式的多样性,使得高校的财务活动和过去完全不同,过去传统的监管方法、系统无法满足高校发展的需要。使得在财务管理过程中,成本管理意识淡化 ,缺乏有效的内部监控,导致资金使用成本居高不下,浪费现象严重,用款上的非程序化和随意行为严重,小金库、公款私存,甚至贪污、挪用国家资金等违纪违法现象已屡见不鲜。

要构建新型的监管体系,首先必须从理念上转变,理念上的转变和认识上的提高是建立科学、有效监管体系的关键所在和重要的基础条件。真正从认识上改变传统的计划经济留下的管理理念,打破旧框框,建立适应当今高校发展的财务监管理念,借鉴国内外先进理念,才能创新出科学、有效监管体系。     


二、预算管理是做好财务监管的关键

(一)对现行预算编制过程进行剖析,找出关键薄弱环节。

高校内部编制预算从原则上看,总体预算编制程序见图一:

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图一:现行校内预算编制程序图

   从预算编制流程第一环节看,各职能部门、院系、二级单位等在编制、提出本部门预算建议时,缺乏站在学校层面上的总体意识,只考虑本单位利益,尽可能盲目作大单位预算,使本单位有充足的资金;而财务部门有时不管单位的真正需求,“按比例一刀切”,使得预算编制单位必须将预算做虚做大,保证资金充足。因而这一级的预算真实性较差。

财务部门在第二环节预算控制环节中,缺乏前期的沟通、调研,有的学校进行了一定程度的交换意见和调研,但调研的面缺乏广泛性、科学性和有效性。同时缺乏校内其他监督部门的参与,使其说服力不强,不能全面反映真实的需求。财务部门对调研情况与上年预算执行情况进行分析时,或多或少存有关系和情感因素,缺乏科学合理性。

报主管领导或学校财经领导小组批准或审议的两个环节时,由于上述环节的薄弱,使领导在批准、审议时缺少强有力的一手资料和前期调研依据,仅靠财务部门的单一分析与回报,这样确定的预算难免出现不合理现象。整个预算编制过程中的调研、分析、决策缺乏财经领导小组和监督部门的参与与监督,也是避免分析决策出现偏差的重要手段和措施。

(二)通过对预算编制实例的客观分析,找出财务监管的总体薄弱环节。

由分析我们认为,高校从财务自身管理、学校的责任追究考核、监督部门的监督服务以及各方面深入细致地工作方面都存在薄弱之处,带来了诸多执行中的弊端,汇总起来表现在如下三方面:

1.  从高校财务自身管理方面:高校财务工作还没做到层层有人管、层层有人负责,尚未建立起完善的财务监管体系。财务的管理过程,没能有效地接受学校各部门的监督,预算编制一般是由财务部门负责,一般根据上年经验或参照上年预算执行情况核定本年支出,有时或多或少还会出现“领导项目”、“关系项目”,既不客观,又不公平,同时还缺乏透明度;在预算执行中资金的收支缺乏统一的筹划和控制,有的高校预算不切实际,指标不科学,缺乏考核依据,致使实际支出比预算高出很多,出现预算约束力不强和执行不力的情况;有些高校没有建立相应的跟踪、分析和评价机制,对各单位的各项预算经费难以作出准确、具体的分析、评价,对资金的使用效益难以作出正确、完整的评价,影响了预算的严肃性和有效性。

2.制度控制与经济责任的追究考核监督方面:高校财务内控不够完善,有的高校虽然有规章制度,但不落实、不考核,规章制度形同虚设,签字审批脱离制度程序,随意性大,缺乏全局意识;没有建立经济责任制或建立后得不到有效的贯彻执行,大额资金调度、重大项目、举债以及其他对学校建设与发展有重大影响的财务决策,在一定程度上仍然存在“拍脑袋决策”现象,缺失咨询论证环节;没有建立决策失误、责任追究制度,没有建立起真正的绩效考核制度;多数高校财务收支公开方面未能完全做到制度化、经常化,广大教职工对学校经费开支的知情权未能得到充分尊重,涉及奖励、奖金、福利、各种名目的津贴及加班费的标准、发放方式多数缺乏政策依据,有的甚至暗箱操作,信息不对称导致了群众监督机制难以发挥有效作用。

3.审计监督方面:审计监督存在缺陷,监督体系不健全甚至监督缺位;审计的地位有待提高,对审计的重视程度有待有效提升;对财务管理,特别是预算管理的过程监督参与太少,对学校的资金管理方面情况了解甚少,该开展的审计项目难以甚至无法开展,致使审计范围太小,与经济范围相比,微乎其微,许多关键环节得不到有效审计;在审计中反映出来的关键问题也不能得到及时有效地处理,审计人员的工作得不到认同,工作积极性受到打击;从意识上存在不想监督、不敢监督,有怕“得罪人”的顾虑。对学校发展和改革中涌现的许多新鲜事物、新的工作领域难以进行深入监督。


三、       
加强关键环节监管,为构建完善、有效的财务监管体系提供新思路

    针对上述问题的剖析,高校的财务管理亟待建立一套行之有效的财务监管体系,它贯穿于高校的财产物资管理、财务活动和各类经济业务活动等的全过程,做好财务监管不是几个单位和几个人的事,是一个整体协作效应,需要全校各部门的自身监管、监督部门的外部监管,是一个全校各部门共同参与的管理工作,合理的财务监管既能有效监控财务管理的各个方面,又促进高校的发展,能真正达到提高经济效益的目的。

现仅就构建预算编制和预算执行(支出预算)的监管作出阐述,使关键环节得到有效控制,为全面的财务监管提供一个监管思路。设想的流程如下:

预算编制监管流程:

将预算分为两类:校级预算和院级预算进行编制与管理,分别采取不同的监管模式。见图二:

 

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图二:预算编制监管流程图

 

1.首先要创造一个良好的环境,使大家从意识上重视预算管理,特别是自我控制与监管。首先各学院和大的管理部门必须成立财经管理工作小组,加强和规范对预算的管理及各项经费的开支,保证各职能部门、各院系、直属单位所作的上报预算切合实际,实事求是。这是做好预算的基础,在这一环节引入学校监督部门的考核机制,建立奖罚制度,真正体现预算的严肃性。

2.针对校级预算的编制程序,财务部门应将针对各部门、单位上报预算的情况进行全面细致的调研、交换意见,调研的面要具有广泛性。将上报预算的各种数据落到实处,将预期数据作的科学、有效、合理。学校财经领导小组成员单位、审计、监察部门要参与到该环节,使其更具说服力,使他们了解一手信息、资料,为科学、合理决策打下基础。

而院级预算的编制,学校根据校级预算可控草案先下达预算可控数,学院根据下达的控制数编制经费预算草案。各学院应成立财经管理工作小组,负责审议学院预算的编制与执行,预算审议后报院务会议讨论批准,上报学校。在各学院财经管理工作小组审议环节,应有学校财经领导小组成员单位、审计、监察部门的参与,体现监督和服务作用。为审议预算(财经领导小组)、合理测算(审计部门)、监督考评(监察部门)获取一手资料。

3.财务部门再综合各方面因素,根据学校资金总额编制预算草案。

4.将编制好预算草案连同调研后的一手基础资料,提供给学校财经领导小组,由学校财经领导小组进行审议,审议其合理性、可操作性。这一环节的审议,必须建立在参与并获取了基础资料的前提下进行,即在了解了实际情况的前提下审议,具有可操作性、合理性,避免了盲目性。

支出预算执行监管流程:

各预算执行单位必须合理安排预算支出,将预算指标层层分解,从纵向和横向落实到各单位、各项目负责人,形成全方位的财务预算执行责任体系。支出预算的执行,是按照支出内容的不同,分为各类不同的支出类别,如:基本支出、项目支出等等,我们就基本支出、项目支出的各个环节进行分析:图三:
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图三:支出预算执行监管流程图

 

基本支出:按照支出性质设置了不同的控制环节,执行项目管理,各经费项目明确经费项目负责人,根据职能确定双签或单签的审批职责,如:对涉及全校业务费,既有相关管理职能部门的签批,又有财务部门负责人的签字,执行双签制度,达到监督的目的;对一般性经费支出,由项目负责人执行单签制度,由单位内部加强控制。

按照资金额,分配一定的审批权限,如5万以上的支出必须由哪一级进行审核签批;10万元以上的支出要由哪一级进行审核签批等等;加强对原始凭证的审核(先由业务发生单位负责进行审核,再由专业财务人员进行审核)增加层层监督控制环节,增强其业务事项支出内容的合理性、真实性。

项目支出:如基本建设支出、学科建设支出、实验室建设支出等等。

基本建设支出:立项时必须考虑全面,做到科学合理,立项后确定概算,概算确定后不得随意变动,制定相应规定在本年度内不得追加,由财务系统设置一个控制点(由系统程序控制),使预算无法追加和列支,同时由监督部门加强过程监督,采用对责任人进行责任考核方式,建立奖罚制度。

在进行正常支出时,建立相应的审批权限,同时加入审计部门的审计监督,未经审计部门的签批不得列支。

原始凭证审核,应先由基建部门审核,再由财务部门的二次审核。

学科建设支出、实验室建设支出:

各平台建设资金和实验室经费的分配,应参照学校预算编制过程,首先成立学科建设、实验室建设等各类财经管理工作小组,研究经费预算分配事宜,也应按照预算编制程序在进行认真调研后进行合理分配;按照资金额进行合理的授权审批,学科建设部门(实验室建设管理部门)和财务部门也在一定的审批范围之内,加入学科建设部门(实验室建设管理部门)和财务部门的审批,可以有效地控制不合理不合规的开支。

总括起来高校的财务监管途径归结为以下三点:

(一)建立健全学校行之有效的财务内部的控制机制

建立一套规范完善的财务管理机制、有效的资金运作和资金循环监控体系,首先应建立与预算相配套的跟踪、分析、评价体系,强化预算的权威性与严肃性,完善部门预算的调整制度,做到科学合理,切实有效地进行预算审查与监督,发挥预算在整个财务监管中的关键作用;严格落实业务操作和授权制度,完善岗位责任制,明确各岗位的分工,增强岗位间的约束力,发挥计算机技术的控制作用,建立各种查询、监控、督导系统,提高监管效率;制定科学合理的各项标准,严格界定各种经费的支出范围,增强财务支出的透明度;在财务审批手续上实行经手人、单位负责人、财务人员、主管财务的领导会签制度,个人不得决定大额资金的使用。同时建立起内部控制评价制度和激励机制,把内部控制落到实处,规范教育资金的管理和使用。

(二)完善经济责任制,并着力落实责任追究制度。

建立经济责任制的核心是将权力和责任相结合,事权与财权相结合,在各项财务规章制度中学校各级经济责任尤为重要,是保证财经法规贯彻落实、划分和制约财权、提高管理水平、避免财务风险、责任追究的有效途径。建立并执行主要负责人追究制度,同时明确各级负责人应对本单位财务信息的真实性、资金的安全性负主要责任,凡属财经政策性大事、重要财经事项,必须坚持集体讨论决定和个人分工负责相结合的原则,既要按规定行使权利,又必须按规定承担责任,从而逐步消除“权力真空”,更好地履行责任追究制度,以保障权利行使的科学、合理、有效。

(三)充分发挥学校内部监督部门的作用。

高校内部审计是高校经济活动的再监督,应致力于内部审计制度的建立与完善,有效提升审计的地位和对审计的重视程度;审计部门应充分了解学校的财务运行情况、预算执行情况、教育经费使用情况、资源配置效率等情况;参与到预算管理的过程中,加强对过程的跟踪监管,对关键环节实施有效的审计。强化审计资源的配置,使配置与学校经济规模相匹配,解决审计人员数量远少于国家规定的数量的现象,壮大审计力量,组建一个合理的审计队伍,克服大规模的审计项目难以甚至无法开展的现象,拓展审计范围,使审计覆盖面与经济范围相匹配,对学校内部财务控制的实施做好监督和检查,对内部控制系统的运行效果和质量给予审计测试和评价,将有关结果及时反馈并形成建设性的意见和建议。使决策者对管理、控制的薄弱环节有全面深刻的了解,以避免风险。发挥其监督、评价与服务职能,为学校的内部管理和决策服务。

通过对上述预算关键环节的举例分析,为总体财务监管提供思路。只有深入探讨在新形势下强化高校财务监管的新思路、新办法,建立全方位、多层次的监管网络,并通过各方面的努力,把财务监管落到实处,才能从根本上遏止腐败现象和不正之风的滋生和蔓延,从而发挥财务监管在高校建设中的重要作用,把高校的教育改革和持续发展不断推向前进,真正办好让人民满意的高等教育。



 


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